自朱允炆登基以来，便开始了大刀阔斧的革新，而第一斧头就是新军之策。
数一数，新军之策至今已有七个年头，事实证明了新军之策的有效性与巨大成功，强化了军士战斗意志、战斗能力。
但令人遗憾的是，新军之策推了七年，依旧没有推广至所有卫所，像四川、云南、广东、湖广、山东等地卫所，大部分都没有享受新军之策。
有些卫所有意见，军士闹矛盾，朝廷只能安抚再安抚，能拿出来的实际行动却很少。虽然有些卫所没有享受新军之策，但基本待遇相对于洪武时期，已提升了近三成，缓和了地方卫所与朝廷之间的关系。
但朱允炆清楚，新军之策一日不能普及全军，问题就一日无法根除。
新军之策的推动，需要以钱粮为支撑。
可近年来，朝廷钱粮用掉的地方实在是太多太多，特别是疏浚会通河、营造新都、混凝土道路基建与征西域，耗费钱粮何止千万！
朝廷虽然有印钞机，但也不可能无度发行钱钞，洪武宝钞大幅贬值的教训就在眼前，朱允炆必须确保新洪武宝钞的信誉与价值稳定，避免银铜再一次主导交易，引起更大的灾难。
朝廷缺钱粮，是新军之策推行速度慢的最大原因。
朱允炆曾希望北平卖掉军屯田地，以解决新军之策的钱粮问题，但北平成功的经验是很难复制的，比如肃州，宁夏，兰州等地，你告诉商人来买屯田，他们也未必会买啊。
一百七十万军队，背后若没有屯田在支撑着，朱允炆根本就养不起如此多的军士，一名军士一年十两钱钞，就需要一千七百万，可建文六年，全年税赋所得钱钞也不过两千八百万钱钞，分摊在地方三成，进入户部的还不到两千万钱钞。
在这两千万钱钞里，需要抛开官员俸禄，宗室俸禄，皇宫用度，然后水师要二百万，基建要二百万，养马场要五十万，新都营造规模宏大，牵涉众多，一年耗费就不下三百万。
西征开拔，十五万军士，这就是二百万两，后勤征调民力、征用骆驼、母马，筹措粮草，漫长的运输线与漫长的时间，耗费何止三百万。
林林总总算下来，能拿出来支撑新军之策的钱钞，只有五百多万两钱钞，均摊到一百七十万军士头上，一年一名军士，只堪三两！
纯碎依靠朝廷财政支撑新军之策是不现实的，真正支撑新军之策，确保卫所正常运转的定海神针是军屯。
朱元璋高看了军屯，朱允炆小看了军屯。
朱元璋认为军屯可以养活百万兵而不需要耗费民粮一粒，但老朱过于夸大其词了，开中法就是为了弥补军屯不足粮食而想出来的招。
朱允炆认为卫所军屯是落后的，迟早要崩溃的，需要废掉，但事实上，军屯制对于明初有着极为重要的作用，军屯开垦了大量的土地，其所产出的粮食不仅支撑着卫所，甚至还成为朝廷的重要粮食来源。
屯田所得，为新军之策在地方上的推广至少省掉了五成成本。可即便如此，因为连年大工程、大作战，大明户部也拿不出更多的钱财来支撑新军之策范围的进一步扩大。
现在棘手的问题就在朱允炆面前，新军之策推不动，可军士不够用了……
内外三百卫所，需要抽调出来八万多人前往西域，这就涉及十个卫、二十六个所的军士。
一口气抽调如此多的力量，对地方控制本就有压力，但现在朱允炆还必须考虑在东北新增设更多的卫所，以确保对东北大地的实际控制。
东北有些苦，想要吸引卫所军士拖家带口前往东北，朝廷必须给予其新军之策，而这又是一大笔开销。
钱的问题，朱允炆相信今年并不是太大问题，建文七年应该没什么大的战事，可以省下来一大笔财政，但问题是，朝廷是迁移内地卫所前往东北，还是重新招募军士，在东北新建卫所。
朱允炆拿不准主意，传召解缙、郁新、茹瑺、杨士奇、铁铉与李坚商议。
郁新反对朱允炆扩充军队的想法，直言：“眼下朝廷内部安稳，边疆又无强敌，此时招募新兵，新增卫所，岂不是徒耗国孥，又引周边藩属国不安。”
朱允炆指向东北：“话虽如此，可东北新设卫所势在必行，总不能一直抽调辽东兵力吧。若辽东卫所抽空，谁来防备与控制朵颜卫，拱卫北平以北？”
茹瑺也认为扩军不妥，提议：“皇上，臣请自山东、河南等地，迁移卫所北上，以控东北。”
解缙支持：“内外卫所三百，即便是分给西域八万余军士，也应可以迁移部分卫所至东北地界。臣附议茹、郁二阁之言。”
朱允炆叹息：“卫所虽多，可抽调西域之后，又有多少卫所军士可抽调？何况卫所军士在一地扎根，让他们北上，需要做的工作颇多。不若直接招募军士，引其携家属北去，即可开垦土地，重开军屯，也可解决卫所设置问题。”