况且公司规模有大有小,业务领域非常广泛,风险点较多出现在市场交易、安全生产、环境保护、产品质量、财务税收等方面,这些领域检察机关专业性的力量极度缺乏,难以有针对性地指出涉案企业问题所在,建议往往较为片面和与实际脱节,导致企业难以操作。
比如在虚开类发票犯罪当中,检察建议不能千篇一律提出建立规范的发票管理制度、加强报销流程管控等宏观性的措施,涉案企业真正问题在哪,与其他类型企业相比哪些环节更容易出现风险,就需要调查和听取意见。
另外,公益诉讼领域也面临这样的问题,对于生态环境和资源保护、食品药品安全等问题,需要专业技术介入或者鉴定,但相关规定对于检察建议的专业性保障不足。
三、文书规范性不强
检察建议在实践中的不规范性,集中体现在以下两个方面。
一是检察建议监督事项选取的不规范,主要是指纠正违法类检察建议当中没有注重区分个案和类案的区别。随着检察机关内设机构的最终确定,原先部分地区为规范监督权行使,聚焦类案监督,试点组建的诉讼监督部也予以撤销。
目前检察机关秉持的理念是“在办案中监督,在监督中办案”,这就造成了检察机关内部不同办案部门之间共性监督问题的割裂。各地检察机关普遍重视就个案违法问题制发检察建议,也缺乏系统的梳理和原因的挖掘,检察建议追求数量,缺乏质量,深度不够,缺乏对检察建议的提炼和升华,导致监督事项一再重复,被监督单位问题重复出现,形成问题循环。
二是检察建议书的内容、格式缺乏规范性。《规定》第16条虽然分七项罗列了检察建议书要载明的基本内容,但是没有具体区分不同类型检察建议的差异,导致实践中检察建议书没有严格按照规定和模板进行撰写。比如检察建议书重解决措施的论述,缺乏对原因的深入分析;由于立法的不足,检察建议书在引用法条上也存在不规范,有的除引用诉讼法、检察院组织法以外,还存在引用地方立法及规范性文件的情况。